Una reforma con luces y sombras

Una reforma con luces y sombras
Jesús Cantú Tras la reforma de su relación con los medios de comunicación (avance indiscutible y trascendente), los partidos esconden la constitucionalización de la partidocracia: blindaje de su vida interna, aseguramiento de mayores recursos y debilitamiento de las autoridades electorales limitando sus ámbitos de actuación y su estructura.

En el proyecto de dictamen de la reforma constitucional para la reforma electoral hay avances importantes, graves retrocesos, trascendentes omisiones y evidentes insuficiencias que inclusive pueden considerarse modificaciones tramposas en la Carta Magna.

La discusión pública se centra en un aspecto totalmente marginal, la remoción anticipada de los consejeros del IFE, mientras los temas importantes pasan a un segundo plano. Obviamente el duopolio televisivo capitalizó este hecho para iniciar la embestida contra una reforma que afecta directamente a ambas empresas, pues las privará de varios cientos de millones de pesos anuales y de varios miles de millones cada tres años; sólo en 2006, las tres principales fuerzas políticas les pagaron más de mil millones de pesos.

Precisamente entre los cambios positivos destacan notablemente las disposiciones relativas a la relación de los partidos con los medios electrónicos de comunicación, ya que en el proyecto de ley se les prohíbe comprar tiempos para fines político-electorales, y su presencia en aquéllos se limita a los tiempos que gratuitamente les asigna el Estado, con lo cual se ataca frontalmente uno de los mayores focos de iniquidad y gasto en los procesos electorales. De acuerdo con los reportes del Instituto Federal Electoral, en los últimos cuatro procesos electorales federales más de 60% del gasto que reportaron los partidos políticos lo destinaron a ese efecto; pero al margen de la cifra y el peso específico en el gasto total, lo más preocupante son las tarifas diferenciadas y la imposibilidad de controlar el pago por parte de terceros.

La propuesta se extiende a tiempos no electorales y a los procesos de selección interna de los partidos políticos, además de que los promocionales electorales –que regirán igualmente en los procesos de los estados– deberán transmitirse entre las 6:30 de la mañana y las 11:30 de la noche.

El proyecto de ley prohíbe así mismo la difusión de mensajes contratados fuera del territorio nacional y la difusión de propaganda gubernamental de las tres instancias de gobierno durante los procesos electorales, facultando a las autoridades electorales para ordenar la suspensión de las transmisiones en radio y televisión en caso de violación de estas normas.

También son muy positivas las disposiciones del párrafo segundo del artículo 134 de la misma Carta Magna, que señalaría: “La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente público de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”.

En este sentido, todos los gobernantes se verían obligados a modificar radicalmente su propaganda, pues en los últimos años la misma se dirigía justamente a privilegiar la promoción personal de su imagen con el afán de proyectarse para puestos superiores, o bien, como en el caso del presidente de la República, de trasladar su beneficio a su partido político.

Y, por si todo esto fuera poco, los legisladores proponen incorporar en el artículo sexto el derecho de réplica. Así, en este rubro, se recogieron prácticamente todas las demandas ciudadanas. Aunque todavía es muy pronto para cantar victoria, pues lo único que existe es una propuesta y un proyecto de dictamen, que ni siquiera ha sido aprobado por las comisiones respectivas, mientras las presiones del duopolio televisivo se intensifican.

Propaganda regulada

Otros dos aspectos que los legisladores proponen elevar a rango constitucional, aunque hoy ya están previstos en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y no se aplicaron por negligencia de las autoridades, son: la prohibición de contratación de propaganda que incida en la contienda electoral por parte de particulares, y la de difundir mensajes “que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas”. Realmente lo único nuevo en este aspecto es la norma que faculta a las autoridades electorales a ordenar la “suspensión inmediata de las transmisiones en radio y televisión”. En este sentido, lo más importante serán los procedimientos que se establezcan en la ley, dado que tienen que ser expeditos sin violentar las garantías de los participantes.

A pesar de los notables y sustanciales avances, vale la pena destacar un asunto que la normatividad propuesta no sólo no ataca, sino que incluso propicia: la difusión de promocionales de muy corta duración (20 o 30 segundos) que no permiten la propagación de ideas y propuestas, sino que propician la espectacularización y empobrecimiento de las campañas electorales.

Los partidos políticos dispondrían de aproximadamente 65 horas durante los 90 días de campaña electoral (aproximadamente 45 minutos diarios) para transmitir sus promocionales, lo cual es más que suficiente; sin embargo, el grave problema es la distribución de dicho tiempo, ya que son poco menos de tres minutos por hora para repartir entre los ocho partidos (al menos en las condiciones actuales), con lo cual se estaría propiciando, constitucionalmente, la difusión de spots de 20 o 30 segundos que tanto daño le han hecho a la política.

Por el contrario, habría que prohibir ese tipo de mensajes y, en su lugar, favorecer la transmisión de otros que duren entre tres y cinco minutos, con requisitos como la aparición del candidato o dirigente de partido y la inclusión de una propuesta concreta de programa de gobierno. Eso sí propiciaría la discusión de las ideas y contrastación de programas. La omisión no es menor, puesto que deja de atacar uno de los problemas centrales de la propaganda: su superficialidad y carencia de ideas.

Los retrocesos del proyecto se relacionan directamente con dos aspectos: el debilitamiento de los órganos electorales y el fortalecimiento de la partidocracia. En el primer rubro la embestida es más directa contra el IFE, aunque también le establecen nuevas restricciones al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El ataque al IFE se puede sintetizar de la siguiente manera: un contralor del IFE fuerte y un órgano de fiscalización de los partidos políticos débil.

Así deciden que son los propios partidos políticos los que deben designar al contralor interno del IFE, con lo que pueden controlar a consejeros e instancias ejecutivas de la institución. Esto es impensable en los otros órganos autónomos (Banco de México y Comisión Nacional de Derechos Humanos) o el Poder Judicial, entre otras cosas porque los partidos políticos no se ven amenazados directamente por sus decisiones. Mas como las determinaciones del Consejo General del IFE sí afectan directamente la vida de los partidos, éstos pretenden modificar los equilibrios, los pesos y contrapesos, y para ello introducen un Caballo de Troya que puede iniciar procedimientos administrativos, sancionar o simplemente realizar auditorías internas en momentos cruciales y/o en contra de personajes clave en el desempeño institucional.

Vale la pena recordar que fue precisamente un contralor surgido de la égida de Patrocinio González Garrido (Carlos Muñoz) el que utilizaron en 1999 para seguir los procesos administrativos en contra de cuatro consejeros, pretender destituir ilegalmente a uno y sancionar con amonestaciones privadas a otros dos. Hoy los partidos repiten la dosis, pero se aseguran de que no sea el mismo Consejo el que pueda destituir al contralor cuando se exceda en sus funciones, sino que su permanencia dependa directamente de la Cámara.

Por otra parte, deciden que sea un órgano técnico el responsable de la fiscalización de los partidos políticos y que el Consejo General únicamente pueda establecer las sanciones, seguramente bajo un catálogo muy específico que evite las aplicadas a casos como el Pemexgate y Amigos de Fox.

En estos momentos el IFE revisa casi la totalidad de los ingresos y egresos, y lo que los partidos políticos pretenden es un esquema de auditoría que implique la revisión de una muestra, cuyo tamaño muy probablemente tratarán de fijar en la misma ley para que no supere 20 o 25% de dichos recursos, con lo cual limitarían sobremanera los márgenes de actuación de la autoridad electoral.

Además, reducen al Consejo General prácticamente a la tarea de vincular las irregularidades que detecte el fiscalizador con las sanciones establecidas en la ley, y, por si eso fuera poco, con sanciones económicas mínimas para los partidos. Éste sí es un doble golpe a la autonomía del IFE: penetran su organización con un contralor general y reducen sus facultades.

Financiamiento a partidos

En el fortalecimiento de la partidocracia hay dos vertientes: por una parte, los partidos prohíben expresamente la posibilidad de candidaturas independientes, y no sólo a nivel federal, ya que también obligan a los congresos de los estados a modificar sus normas en el mismo sentido; por la otra, protegen la vida interna de los partidos limitando la intervención de las autoridades electorales (IFE y TEPJF) únicamente a los aspectos específicamente señalados en el Cofipe. En el caso de los recursos que pueden interponer los ciudadanos, imponen a éstos la carga de la prueba y los obligan a recorrer primero todas las instancias internas.

Al prohibir las candidaturas independientes, van a contracorriente de la tendencia mundial y las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así como en contra del próximo fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por el caso Castañeda, que se prevé favorable. Se trata de un evidente desprecio a los acuerdos internacionales sancionados por el mismo Senado.

En el segundo aspecto, los partidos se protegen por dos vías. Primero, seguramente erigirán una serie de instancias internas que entorpecerán y retardarán de tal manera el proceso que, para cuando éste llegue a los tribunales, será sobreseído por extemporáneo; y segundo, como ahora imponen la carga de la prueba al ciudadano, lo obligan a recurrir a los servicios de un abogado, es decir, a cargar con los costos de un juicio. Blindaje absoluto frente al clamor ciudadano de una mayor democracia de los partidos políticos.

En el terreno de las insuficiencias, en una probable estrategia tramposa, sobresale el asunto del financiamiento público. La fórmula propuesta es mejor que la actual, pero el problema es que no se traduce realmente en una reducción del financiamiento público.

Una proyección del financiamiento de los partidos políticos bajo ambas fórmulas demuestra que muy pronto se cruzan las líneas, es decir, recibirán más recursos con la nueva fórmula que con la actual, aunque afirmen que habrá un ahorro.

Bajo las premisas de que permanecieran los mismos ocho partidos con registro, de que el salario mínimo creciera 4% anual, e inclusive en el remoto caso de que el padrón electoral se mantuviera exactamente con el mismo número de ciudadanos (en los últimos dos trienios creció 10% y en los últimos 15 meses 2.4%), para el año 2010 el financiamiento de actividades ordinarias ya sería superior al de la fórmula actual, y para el año 2018 (a sólo 10 años de la entrada en vigor de la nueva ley) se dispararían también los gastos de campaña.

La reducción de que se habla es muy limitada económica y temporalmente: en 2008 sin duda se ahorrarán 140 millones de pesos, y en 2009 casi 2 mil millones; pero ya para la elección presidencial de 2012 la disminución del financiamiento de gastos de campaña se compensará con los excedentes que los partidos recibirán en los años no electorales.

Esto, sin considerar el costo alternativo de los promocionales en radio y televisión que, a partir de 2008, ya no tendrían que pagar, toda vez que los difundirían haciendo uso de los tiempos del Estado.

Además, con su proyecto de reforma constitucional, los partidos se aseguran de que la fórmula perdure, pues modificarla exigiría nuevamente un amplio y difícil consenso de legisladores federales y estatales. En consecuencia, estamos ante una forma de garantizar un jugoso financiamiento de los partidos tras la propaganda de una reducción mínima y efímera.

En cuanto a las omisiones, entre las más destacables se encuentra la ausencia de revisión del procedimiento de designación de los integrantes del Consejo General con derecho a voz y voto, ya que, si bien es un avance la renovación escalonada, el problema estriba en un procedimiento oscuro y arbitrario. No se corrige el problema de fondo, únicamente se atacan los síntomas. Y obviamente tampoco se revisan las posibilidades de los ciudadanos de interponer recursos, conforme a la recomendación de la CIDH.

Hay que reconocer que la propuesta de reforma es amplia, pues incluso se da espacio para proponer algunas modificaciones insustanciales, como la especificidad de impedir la “intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos…”, en clara alusión a la experiencia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y el Partido Nueva Alianza.

Sin duda hay otros avances importantes, como la homologación de los calendarios electorales en los comicios estatales; la posibilidad de que el propio IFE, a solicitud de las autoridades de los estados, organice también tales contiendas; la precisión de las causas de invalidez de la elección presidencial; la especificación de que el TEPJF sí puede juzgar la constitucionalidad de una norma al momento de su aplicación, aunque sólo surte efectos para el acto reclamado; y la facultad del IFE de sancionar también a personas físicas y morales, nacionales y extranjeras. l